OMC : Vers de nouvelles règles pour les marchés de produits agricoles ?

Alors que les membres de l’OMC se préparent pour la dixième Conférence ministérielle de l’organisation, qui se tiendra à Nairobi au Kenya, les questions liées au commerce des produits agricoles se trouvent – une fois de plus – au centre des préoccupations des négociateurs.

Sachant que les règles relatives au commerce des produits agricoles n’ont quasiment pas changé depuis plus de deux décennies, de nombreux pays souhaiteraient voir des progrès beaucoup plus rapides en direction du « système de commerce des produits agricoles équitable et axé sur le marché » que les pays s’étaient engagés à mettre en place à l’issue des négociations commerciales multilatérales du cycle d’Uruguay en 1994. En parallèle, l’évolution des marchés et des politiques est venue compliquer encore plus la tâche des négociateurs.

De nombreux gouvernements restent également fortement attachés au mandat de négociation sur l’agriculture convenu dans le cadre de la conférence ministérielle de Doha en 2001, qui visait des « améliorations substantielles » de l’accès aux marchés, des « réductions substantielles du soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges » et des « réductions de toutes les formes de subventions à l’exportation, en vue de leur retrait progressif ». Cependant, les membres de l’OMC ne sont pas parvenus à se mettre d’accord sur la manière d’agir eu égard à un autre aspect essentiel de ce mandat : s’assurer au mieux que le traitement spécial et différencié des pays en développement fasse « partie intégrante » de tous les domaines de négociation.

En 2008, les ministres du commerce étaient proches d’un accord sur un projet de texte qui aurait défini de nouveaux plafonds pour le soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges, de nouvelles règles sur l’élarigissement de l’accès aux marchés pour les produits agricoles et des disciplines visant à éliminer le recours aux subventions à l’exportation et aux mesures de même nature. Mais le désaccord entre les principales puissances commerciales développées et en développement a empêché la finalisation du projet d’accord.
L’impulsion de Bali

Après une longue interruption – au cours de laquelle la conférence ministérielle de 2011 avait déclaré Doha « dans l’impasse » –, les membres de l’OMC sont parvenus à quelques avancées modestes lors de la conférence de Bali en 2013. Le nouvel élan émanant des négociations pour l’Accord sur la facilitation des échanges a permis à certaines questions agricoles d’être incluses dans un petit paquet de mesures finalement conclu par les ministres. À Bali, les membres se sont également accordés sur le besoin d’élaborer un « programme de travail clairement défini » sur les questions de Doha toujours en suspens.

Les pourparlers ont depuis lors vu une multitude de propositions soumises par les membres pour sauver l’agenda de Doha et l’adapter aux nouvelles réalités des marchés mondiaux de produits agricoles et alimentaires. Les membres ont également proposé de nouvelles approches en matière d’accès aux marchés, comme par exemple un processus de « demande et offre », ainsi que de soutien interne, mais ne sont pas arrivés à un consensus sur ces questions « centrales » avant l’échéance reportée de fin juillet 2015. En septembre, le Directeur général de l’OMC Roberto Azevêdo a annoncé aux membres que la concurrence sur les exportations agricoles semblait plus propice à un résultat que les autres sujets touchant à l’agriculture, dans le cadre d’un paquet également susceptible d’inclure des éléments relatifs au développement et aux PMA, ainsi que des progrès en matière d’amélioration de la transparence. Plusieurs groupes de négociation ont toutefois déposé d’autres propositions depuis lors, concernant un ensemble plus large de questions commerciales, dont notamment de nouvelles disciplines en matière de soutien interne et d’accès aux marchés.

La concurrence à l’exportation en matière de produits agricoles

Lors de la conférence ministérielle de Hong Kong, il y a dix ans, les membres de l’OMC avaient convenud’éliminer les subventions aux exportations agricoles d’ici 2013 et de mettre en place des disciplines sur toutes les mesures ayant un effet équivalent. L’UE, principale utilisatrice à l’époque des subventions à l’exportation, souhaitait vivement que des mesures américaines similaires, telles que les crédits à l’exportation, soient également couvertes par l’accord, ainsi que les entreprises commerciales d’État exportatrices de pays tels que l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Les pourparlers de l’OMC sur l’aide alimentaire se sont également efforcés de permettre aux pays de répondre efficacement aux situations d’urgence tout en veillant à ce que l’aide en nature, dans les situations non urgentes, ne fasse pas office en pratique de subvention déguisée à l’exportation.

En novembre, le Brésil et l’UE ont joint leurs forces à l’Argentine, à la Nouvelle-Zélande, au Paraguay, au Pérou et à l’Uruguay pour soumettre une proposition sur l’ensemble de ces questions relatives à la concurrence à l’exportation, qui s’inspire largement du projet de texte de Doha de 2008 – appelé « rév.4 » par les négociateurs. Cette proposition prolongerait de cinq ans le délai d’élimination des subventions à l’exportation prévu dans le projet de texte, ce qui signifie que les pays développés devraient y parvenir d’ici 2018, tandis que les pays en développement auraient jusqu’en 2021 pour mettre fin à la plupart des subventions à l’exportation.

Une clause autoriserait toutefois les pays en développement à continuer de distribuer des subventions à l’exportation pour le marketing et le transport jusqu’en 2026 – l’Australie estimant que cela offrirait une couverture légale aux subventions de l’Inde pour ses exportations de sucre. Une autre proposition de la Tunisie éliminerait toute échéance liée à l’élimination de ce type de versements pour les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires. En parallèle, une autre communication émanant du groupe des pays les moins avancés (PMA) prévoirait l’élimination par les pays développés de toutes les formes de subventions à l’exportation dans un délai de trois ans, les pays en développement faisant de même dans un délai de six ans. Le président des pourparlers de l’OMC sur l’agriculture avait précédemment proposé de rallonger de sept ans les délais prévus par la rév.4.

L’Australie et le Chili ont également proposé que tous les membres de l’OMC s’assurent de ne plus distribuer de subventions à l’exportation sur les produits agricoles qu’ils envoient aux PMA ou aux petites économies vulnérables (PEV) à compter de janvier 2016. Ces deux pays exportateurs de produits agricoles se sont également joints à la Colombie et à l’Ukraine pour proposer la mise en place de limites supplémentaires à l’utilisation des subventions à l’exportation pendant toute période de mise en œuvre convenue entre les membres : celles-ci comprennent des disciplines plus rigoureuses pour les principaux exportateurs d’un produit en question et l’interdiction des subventions supérieures au niveau maximum des dernières années.

Dans un effort de réponse aux préoccupations américaines relatives aux disciplines envisagées pour les crédits à l’exportation, une clause de la proposition Brésil-UE autoriserait les membres de l’OMC à distribuer des financements à l’exportation pendant encore neuf mois, au lieu des six mois initialement prévus dans le projet de 2008, sous réserve que les frais liés au risque facturés aux bénéficiaires des prêts soient liés aux taux de prime minimum de l’OCDE. Les États-Unis avaient déjà accepté un arrangement similaire dans le cadre du règlement de son différend à l’OMC l’opposant au Brésil sur la question des subventions au coton.

Une autre clause de la même proposition autoriserait la « monétisation » d’un pourcentage à déterminer de l’aide alimentaire – ou sa vente pour collecter les fonds des donateurs –, que celle-ci soit fournie en situation d’urgence ou non. Une autre proposition américaine sur l’aide alimentaire n’imposerait au contraire aucune restriction ferme sur la possibilité pour les donateurs de vendre l’aide en nature. Une proposition du groupe africain prévoit de nouvelles disciplines fondées sur le projet de texte de 2008, tout comme une communication des Philippines qui appelle au maintien en l’état du texte rév. 4 dans plusieurs domaines ayant fait l’objet de propositions de modification par d’autres membres.

Une proposition américaine sur les entreprises commerciales d’État exportatrices autoriserait les PMA à conserver ce type d’institutions, tout en fixant des délais pour leur élimination dans le cas des pays développés et autres pays en développement. Tout comme la proposition Brésil-UE, la communication américaine exempterait les entreprises représentant moins de 0,25 pourcent des échanges mondiaux sur une période de base. Une proposition distincte du Chili critique cette clause, qui d’après ses représentants  permettrait à la Nouvelle-Zélande de conserver une société ayant le monopole des exportations de kiwis.
Mécanisme de sauvegarde spéciale

La Chine, l’Inde, l’Indonésie et d’autres pays de plus petite taille faisant partie de la coalition G-33 ont appelé la conférence ministérielle de Nairobi à adopter un projet de décision sur un nouveau « mécanisme de sauvegarde spéciale », qui les autoriserait à augmenter temporairement les droits de douane en cas de poussée soudaine des importations ou de baisse des prix. Les défenseurs de cette proposition soutiennent depuis longtemps que la plupart des pays en développement ne sont pas en mesure de profiter d’un mécanisme, prévu à la fin du Cycle d’Uruguay, pour les pays qui avaient converti à l’époque d’autres formes de mesures aux frontières en droits de douane.

De nombreux pays exportateurs de produits agricoles ont toutefois indiqué que toute nouvelle sauvegarde devait être négociée dans le cadre d’un accord plus large visant à réduire les droits de douane et autres barrières d’accès aux marchés. Certains pays en développement comme le Brésil, le Pakistan et le Paraguay se sont rangés à cette position, aux côtés de pays développés comme l’Australie, l’UE et les États-Unis.

Les controverses sur la question de savoir dans quelle mesure les pays en développement devraient être autorisés à recourir à la sauvegarde pour dépasser leurs taux plafonds OMC avaient été un important facteur derrière l’échec des pourparlers multilatéraux en 2008. La dernière communication du G-33 propose que les pays négocient les conditions dans lesquelles cela serait possible.
Détention de stocks publics

Le G-33 a également fait valoir que la conférence ministérielle de Nairobi devrait aboutir à un accord sur une « solution permanente » pour certains problèmes que les pays en développement disent rencontrer dans l’utilisation de programmes de détention de stocks public de produits alimentaires dans le cadre des règles de l’OMC sur les subventions agricoles.

Lors de la conférence ministérielle de Bali, les pays avaient convenu de ne pas remettre en cause ces programmes dans le contexte du mécanisme de règlement des différends de l’OMC, sous réserve que les pays en développement fournissent des informations complémentaires sur la nature des programmes qu’ils mettent en œuvre. Le Conseil général de l’OMC avait ensuite accepté il y un an que cet arrangement s’applique tant qu’une solution permanente n’aurait pas été trouvée, en fixant une échéance la fin de l’année 2015 pour y parvenir.

À l’heure actuelle, si des pays en développement achètent des produits alimentaires à des prix fixés par l’État dans le cadre de ces programmes, ils ont l’obligation de comptabiliser ces achats dans leur plafond global de soutien ayant des effets de distorsion des échanges auprès de l’OMC. S’il n’existe pas de plafond sur le montant des achats de produits alimentaires aux prix du marché que les gouvernements peuvent effectuer pour constituer des stocks publics, ou sur le montant de l’aide alimentaire intérieure qu’ils peuvent fournir à leurs citoyens dans le besoin, le G-33 indique que l’inflation des prix a érodé la capacité de ces pays à acheter des produits alimentaires à des prix administrés en vertu des règles existantes.

Une nouvelle proposition du G-33 supprimerait l’obligation de comptabiliser les achats effectués au titre de ces programmes dans le plafond de soutien des pays en développement. Les pays exportateurs de produits agricoles s’inquiètent toutefois que cela permette à certains pays de provoquer des effets de distorsion sur les marchés internationaux de produits alimentaires et agricoles. Une autre proposition de l’Australie, du Paraguay et du Canada appelle les pays à utiliser la décision ministérielle de Bali comme base de négociation d’une solution permanente. En parallèle, une communication distincte émanant des pays les moins avancés (PMA) appelle à ce que leurs propres achats à des prix contrôlés en vertu de ces programmes soient exemptés des plafonds imposés par l’OMC sur le soutien ayant des effets de distorsion des échanges.

Coton

Les pays africains n’ont observé que de lents progrès dans les négociations de l’OMC depuis que les ministres s’étaient engagés, il y a dix ans, à traiter la question du coton de manière « ambitieuse, rapide et spécifique » lors de la conférence ministérielle de Hong Kong, et ce malgré l’évolution des politiques dans des pays clés comme les États-Unis ou la Chine, ainsi que le succès remporté par le Brésil dans son opposition aux programmes de Washington face à l’organe de règlement des différents de l’OMC.

Un projet de décision présenté par les pays producteurs de coton ouest-africains du C-4 – Bénin, Burkina Faso, Tchad et Mali – propose des engagements commerciaux sur l’accès aux marchés, le soutien interne et la concurrence à l’exportation, ainsi que des mesures complémentaires en matière d’aide au développement. La proposition appelle les pays développés à accorder, à compter du 1^erjanvier 2016, un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingent aux exportations de coton en provenance des pays les moins avancés. Les pays en développement en mesure de le faire prendraient le même engagement.

En vertu de cette proposition, les pays développés réduiraient leur soutien interne de la « catégorie orange » ayant les effets de distorsion des échanges les plus importants en trois tranches, en vue d’une élimination complète d’ici le début de 2018. La moitié du soutien actuel serait éliminé au début l’année 2016. Les versements des pays développés qui limitent la production, classés dans la « catégorie bleue » de l’OMC, seraient également réduits sur la même période. D’après le C-4, les pays en développement auraient jusqu’à fin 2021 pour réduire les versements des catégories orange et bleue, sous forme de réductions successives de 20 pourcent à compter de janvier 2017.

La décision confirmerait l’interdiction des subventions aux exportations de cotons pour les pays développés, mais laisserait aux pays en développement jusqu’en janvier 2018 pour s’y conformer. D’autres disciplines relatives à la concurrence à l’exportation, sur les crédits à l’exportation par exemple, s’appliqueraient aux pays développés à partir de début 2016 et aux pays en développement à partir de début 2018.

Les États-Unis ont conditionné les progrès sur la question coton à l’avancée de l’ensemble des négociations liées à l’agriculture, ainsi qu’à la mesure dans laquelle il serait demandé à d’importants pays en développement comme la Chine de prendre de nouveaux engagements.